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依法管理机场建设合同
文/申玉德 2016-01-29
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机场建设工程,规模大,牵涉面广,内容庞杂,结构复杂,工期较长,公益性强,是一个综合性的系统工程。机场建设工程项目从计划立项、可行性研究、勘察设计、施工管理,到生产运营,都直接与经济发生关系,会产生大量的合同关系。在机场建设工程的实施中,合同对于有效利用各种资源,防止国家财产损失和浪费,预防贪污和腐败问题,优质高效完成机场建设各项任务,具有重要作用。但因长期习惯用行政手段组织管理机场建设,忽视或者不善于应用法律规范管理机场建设,造成重大经济损失和许多法律纠份,甚至产生严重的贪腐问题,前车之鉴,教训深刻。因此,运用法治思维理清机场建设合同中有关法律问题,从而引起机场建设管理者重视合同的作用、依法管理机场建设合同,使机场建设从繁杂的管理事务中走出来,达到高效的管理目标,为机场建设争得时间、实现良好的经济效益和社会效益。

一、机场建设合同的特点

合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。机场建设合同是建设合同的一种。它是以完成机场飞行区、航站区、工作区等相关一系列配套设施建设为目的的合同。机场建设合同按照功能可分为工程规划合同、工程设计合同、工程施工合同、工程监理合同、涉外合同等。机场建设合同管理主要是指机场建设工程项目业主的合同管理。机场建设工程项目业主一般是指机场公司。机场建设合同作为建设合同的一种,它既具有一般建设合同的特点,又具有其自身的特点。

第一,合同承包人资质的适格性。机场建设工程合同承包人必须符合《建筑业企业资质标准》,这是机场建设合同在主体上不同于一般承揽合同主体的显著特点。

第二,合同标的的特定性。机场建设合同的标的只能是完成机场建设工程的行为。机场建设工程主要包括:1、总图工程;2、飞行区工程;3、航管、通讯、导航工程;4、气象;5、航站楼综合体工程;6、货运工程;7、机务维修工程;8、航空食品配餐工程;9、生产辅助、行政、生活设施工程;10、供油工程;11、消防、救援工程;12、场内室外给排水工程;13、污水及污物处理工程14、供电工程;15、供水工程;16、供冷、供热、供气工程;17、绿化工程;18、场外配套工程;19、工艺设备安装工程等。

第三,合同管理的特殊性。我国民用机场是事关国计民生的重要的公共

基础设施。机场建设工程合同从订立到履行,从资金的投放到最终的竣工验收,受国家严格的管控和监督。机场建设工程合同既应当遵守《合同法》、《建筑法》等法律的规范和调整,又应当遵守《民航法》、《民用机场管理条例》以及《民用机场建设管理规定》、《关于进一步明确民航建设工程招投标管理和质量监督工作职责分工的通知》等专门法规和规章的规范和调整。

第四,合同实施的计划性和次序性。机场建设工程必须纳入国家的国民经济发展规划和行业发展规划和计划。因此机场建设工程只有经过当地政府报国家发改委和中国民用航空局列入国民经济发展规划、行业发展规划和计划并经过审批,才能进入建设施工阶段。机场建设合同是实施机场建设发展规划和计划的具体步骤,需要在获得国民经济发展规划和行业发展规划和计划的审批后才能组织实施。

第五,合同形式的要式性。机场建设合同必须采用书面形式,是国家对建设工程进行监督管理的需要,也是机场建设工程合同履行的特点所决定的。机场建设工程合同应当为要式合同,不采用书面形式的机场建设工程合同不能有效成立。

第六,合法性和技术规范的统一性。机场建设工程不仅应当符合一般建设工程的技术规范和标准,而且应当符合机场建设特殊的技术规范和标准。作为业主的机场建设单位,机场建设合同管理,既受国家法律法规的约束,又受技术规范的约束。所以,机场建设合同的签订和履行,必须完全符合法律法规和机场建设特殊的技术规范和标准,做到合同合法性和技术规范性的统一。

第七,合同实施的预见性。除了新机场的建设外,为了提高现有机场的使用等级,需要大量的机场改扩建工程项目,而要进行机场改扩建工程,必然涉及运营机场在不停航情况下施工的问题,尤其在飞行区不停航条件下进行建设工程施工难度很大。这就要求在签订机场改扩建工程合同时,应当预见到可能发生的各种复杂情况,将不停航施工的措施及相关注意事项规定在合同中,特别是不可抗力方面的条款一定要作出明确的表述,使之在发生不可抗力情况时,有据可查有法可依,为确保航空安全和不停航施工安全奠定基础。

二、机场建设合同招标中的着力点

招投标是机场建设工程实施中的重要步骤和环节。因此,采取规范的招投标办法,选择适格的工程项目承包人,对提高合同的质量,确保合同有效全面履行,积极预防机场建设投资风险,建立机场建设工程的资源节约机制,建立机场建设工程的廉政预警机制具有重要意义。机场建设工程招投标须从以下方面着力。

1、确保机场建设工程招投标的合法性。首先,应当依据我国《合同法》、《招投标法》等有关法律法规对建设工程的招投标的各项规定;其次,应当严格执行民航局《民用机场建设管理规定》等有关行业的规章等规范性文件中关于民用机场建设招投标的规定。

2、建立健全机场建设工程招投标责任机制。制定严格的机场建设工程业主招标职责、招投标程序、保密细则、代理人规则、评标专家终身负责等制度,确保机场建设工程招投标责任明确公正合理。

3、选择适当的招标方法。机场建设招投标依法可分为公开招标和邀请招标。对于机场建设工程规划方面、工程设计方面的合同,因机场建设的特殊技术要求,基本采取邀请招标;对于机场建设工程施工方面、工程监理方面的合同,大多采取公开招标。在机场建设工程招投标标底方法上,一般采用有标底法招标,但已经有一些运用无标底法招标探索的经验可资借鉴。笔者认为,在机场建设工程招投标中,应结合机场建设项目的特点,采用公开招标和邀请招标相结合,主体工程应当采取公开招标的方式;采用有标底招标和无标底招标相结合,积极探索无标底招标,以增强机场建设招投标质量。

4、评标参考价格精准。机场建设工程招投标中,无论采用有标底招标或无标底招标,并不是投标人的报价越低越理想,而是采用合理最低评标价法来评定。一是建设项目业主应充分了解投标人的报价指数,正确评估投标人报价的合理性,警惕投标人“低价中标、高价索赔”的策略;二是作为机场建设工程项目业主,要对机场建设工程造价进行多层次多范围的市场价格调研,尽可能取得比较合理的市场造价指数;三是机场建设工程招投标中,为防止投标人串标、哄抬标价,便于评标时分析标函,提高评审标书的质量,节约评审时间,招标前建设项目业主要自行或委托有资质的中介机构,根据施工图纸、定额、估价表、调价指数、材料的市场价格等信息资料,在充分论证的基础上,编制一个基准评标参考价。四是在评标过程中对中标价要进行详细审核,重点检查其报价是否包含了所有的工程内容,有无漏项或计算错误,必要时还需投标人对报价组成的合理性作出解释和书面承诺,并在承包合同中确认。五是机场建设工程招投标时,在招标文件编制和评标细则制定上,要保证各项指标分数值精准、便于实操打分,以减少评标的随意性,主动接受投标人和执法部门监督,做到阳光招标。

三、机场建设合同签订中的着重点

机场建设中,无论是对承包人的管理,还是对项目业主的内部管理,机场建设项目合同管理,始终是建设工程顺利实施的“法典”、有序竞争的“规则”、良好运行的“轨道”。因此,签订合法有效的机场建设合同,对机场建设项目合同管理至关重要。在机场建设合同签订时,应着重注意以下三点。

1、内容上的完整性。《合同法》、《建筑法》及有关合同的法律、法规,对建设合同的内容都有明确的要求。在签订机场建设合同中,务必做到:合同的标的、数量、价款、质量、期限等主要条款完整明确,准确无误;同时尚需特别注意合同的担保、解除、违约责任以及合同履行中纠纷的解决途径等重要条款。

2、形式上的规范性。机场建设合同的文本要规范,一定要使用法律法规规定的建筑合同标准文本;机场建设合同由当事人充分协商一致后,由当事人法定代表人签名,并盖有适格法人的法定印章;法律法规明确规定须经公证的合同,要及时依法办理公证手续;在机场建设合同签订中,形成的有关重要资料要及时归档保管。

4、合同条款的合法性。《合同法》第五十三条规定“合同中的下列免责条款无效:(一)造成对方人身伤害的;(二)因故意或者重大过失造成对方财产损失的。”在签订机场建设合同中,一定要严格遵守《合同法》的规定,避免签订有关违反法律法规、损害国家、集体和个人以及社会公共利益的条款,以防签订的合同成为无效合同。

四、机场建设合同履行中的关键点

合同履行是合同目的实现的根本途径。机场建设合同的履行,是机场建设工程的发包人(项目业主)和承包人(勘察、设计、施工、监理等)共同执行合同义务,全面实现合同内容的一系列行为。机场建设合同能否全面履行,直接关系到机场建设工程能否保质保量按时顺利完成,是检验当事人全面履行合同义务的唯一标准。因此,在机场建设合同履行中,务必抓住全面履行合同的关键点。

1、合同期限。在机场建设工程实施中,合同期限是反映工程进展的时间节点。因此,机场建设工程发包人和承包人,要严格遵守合同诚实信用原则,按照双方在合同中约定的时间节点,按期完成施工任务,除非遇到不可抗力因素,不得轻易改变合同履行期限。

2、工程质量。机场建设工程是国家的重点工程,机场建设合同对工程质量有很高的标准和要求。在机场建设工程质量上,应当严格贯彻“百年大计,质量第一”、“质量就是生命”的原则,要严把合同履行质量关,实行机场建设工程质量终身责任制。

3、合同变更。机场建设工程合同履行中,因工程规模大、工期长、专业多、结构复杂,合同内容变更不可避免,但是对确需变更的合同一定要十分谨慎,要严格遵守合同法的规定,要杜绝用行政手段任意变更设计、改变取费标准、签署结算单据等违法行为。

4、合同结算。机场建设工程结算,是控制工程投资、确保工程质量的最后关口。机场建设工程结算中,要严格遵守有关法律法规,依据有效合同,全面审核合同履行情况,做到对没有完成工程竣工验收或者工程竣工验收不合格的决不“带病”结算,有效防止国家财产流失、资源浪费和各类腐败问题发生。

5、合同履行中的管控。机场建设合同履行中的管控,是保证合同全面履行的的重要保证。一是落实合同责任。机场建设工程开始时,制定质量、进度、投资、安全等合同目标流程,进行合同交底,分解合同责任,保证合同履行的顺利进行。二是严格检查制度。在机场建设中,定期检查和随机抽查结合,及时发现合同履行中的薄弱环节,有效解决存在的问题,预防发生合同纠纷。三是强化动态管理。机场建设合同履行中,追踪目标,紧盯进度,抓好事前、事中、事后动态控制,保证合同目标按期实现。第四,建立合同履行风险审查机制。在机场建设合同履行的重要节点,要通过企业法律顾问和聘请社会律师、审计机构专家对机场建设合同履行中的重要事项进行风险评估和审查,防止重大违约问题发生,确保机场建设工程预期完成。

综上所述,在机场建设中,充分认识合同的重要性,善于运用法治思维,不断探索机场建设合同的特点和形成的规律,依法管理机场建设合同,提高履行合同的效率和效力,是我们优质高效完成浩大的机场建设工程,充分发挥其应有的经济和社会效益的现实而紧迫的需要。

(本文仅代表作者观点,中国民用航空网保持中立。)

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  1958年生于甘肃省武威市,1976年12月入伍到民航陕西省局,1981年民航交地方后随转为西北民航工作。曾历任新兵连班长、宣传干事、榆林航站副政委、安康航站办公室主任、安康民航大酒店书记等职,政工师职称,现为西部机场集团安康机场有限公司机场扩建综合办公室主任。 1985年7月中央电大汉语言文学专业毕业,2001年7月中央党校在职领导干部经济管理研究生毕业,2010年6月高等教育自学考试法律专业本科毕业(西北政法大学)。 多年来,在西北民航工作的不同岗位上,业余从事新闻宣传工作,在《中国民航报》、《陕西日报》、《安康日报》《安康经济研究杂志》等媒体发表新闻稿件百余篇,曾多次被评为优秀新闻工作者受到表彰和奖励。2013年2月成为中国民用航空网通讯员,已投稿刊用四十多篇。另外,还曾参加过《西北民航志》、《陕西安康市年鉴》编委工作。

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